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禁烟令:形同虚设 一纸空文

时间:2011年05月27日 14:44  来源:互联网  已被浏览341次  评论1

  禁烟令先天不足,后天乏力。

  

口号响亮,烟雾依旧——世界无烟日特别报道

 

  在2010年武汉的世界无烟日宣传活动上,烟民在吞云吐雾。

  形同虚设,一纸空文

  如果不出意外,在即将到来的5月31日,亦即第24个世界无烟日,中国原本可以交出一份漂亮的成绩单。5月1日,卫生部《公共场所卫生管理条例实施细则》(简称卫生部“80号令”)正式生效,室内公共场所禁止吸烟。此举无疑为逾七亿饱受二手烟危害的国人张开了一张巨大的保护伞。“如果有13亿人的中国取得控烟成功,中国将为世界控烟提供中国案例、中国经验、中国成果。”2011年初,由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来》曾这样憧憬。该报告显示,中国成年人中吸烟者比例占28%,有7.38亿不吸烟的人遭受二手烟危害。

  然而,意外还是发生了。“形同虚设、半心半意、一纸空文……”连日来的明查暗访之后,失望的各地媒体为这一口号响亮的禁烟令打出了这样的修饰语。

  事实上,这样的意外已难言新鲜。早在1995年,作为国内最早一批规定公共场所禁烟的城市之一,珠海就规定,违规在公共场所吸烟者可处以20-50元的罚款。然而,15年来,仅开出两张罚单。

  “珠海公共场所禁烟的尴尬也是全国控烟工作的一个缩影。”珠海疾控中心一位官员如是说。

  这样的“缩影”比比皆是。北京控烟法规生效十五年,未罚一人;武汉禁烟条例实行逾五年,未罚一人。2009年9月1日,将办公场所亦列入禁烟范围的广州控烟令出台,然而,投诉接近六百宗,罚单却无一张……

  据中国疾控中心控烟办公室统计,早在卫生部的禁烟令出台之前,中国已有157个城市出台了公共场所控烟的地方法规,除上海、杭州等极个别城市情况稍好外,其余城市均难掩有令难行的尴尬。在人流密集的餐馆、车站等地,以“禁止吸烟”标识为背景吞云吐雾,俨然已成为一幅幅中国式控烟的讽刺画。“不像其他危害公共健康的因素,二手烟带来的危害是可以很容易就避免的,因为只要室内环境禁止吸烟就可以了。”2006年,美国卫生署的一份报告这样说道。的确,这个“好消息”已经在诸多国家变为现实,中国暂时除外。

  口号固然响亮,烟雾依旧缭绕,中国公共场所无烟难道又是梦一场?

  

口号响亮,烟雾依旧——世界无烟日特别报道

 

  不同场所的二手烟暴露率 数据来源:《控烟与中国未来:中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》

  外面的“好消息”

  “我们的无烟法执行顺利,服从率达到了98%。”爱尔兰控烟办公室(OTC)主席诺尔玛·克罗宁有些自豪地说。2004年3月29日,爱尔兰成为全球首个在国家层面立法全面禁止在室内公共场所和工作场所吸烟的国家,曾一度是吸烟重灾区的餐馆和酒吧也被列为禁烟区。

  这一世界首部公共场所全面禁烟的国家法案在草拟阶段曾引发了反控烟派的强烈反弹。爱尔兰酒商协会等组织指责禁令“过头”、“是建立在虚假经验之上的”,并提出了设立缓冲期、加装通风设施、只让一半的酒吧成为禁烟酒吧等“温和”替代疗法。然而,这些提议最终都被未被政府采纳。

  “除了采取行动,我没有任何更道德的选择。”爱尔兰卫生部长在宣布这项禁令时如是说。法律确定之后,根据OTC的统计,首月即有97%的公共场所实现了全面无烟化。

  而早在1998年,美国加利福尼亚州就正式开始试行所有室内公共场所全面禁烟。中国卫生部首席卫生经济学专家、美国加州大学伯克利分校公共卫生学院教授胡德伟说,十余年的控烟下来,“加州的吸烟率已经由当年的 25%降到了现在的12%。”虽然美国尚无全国立法,但特拉华、纽约、缅因等州也已纷纷师法加州,加入全面控烟行列。

  世卫组织烟草控制框架公约(下称《公约》)秘书处提供给南方周末记者的一份不完全名单显示,在英国、澳大利亚、新西兰、新加坡、乌拉圭等多个国家,室内公共场所和工作场所全面禁烟亦都已成现实。

  香港早在1982年即颁布了《吸烟(公众卫生)条例》,2007年最新的一次修订中,将法定禁烟区扩展至包括食肆与酒吧在内的所有室内工作间及公共场所。“虽偶有违反控烟法例的人,但绝大部分市民也是奉公守法的。”香港吸烟与健康委员会主席刘文文说。

  然而,“好消息”并不是瞬间炼成的,在全面的禁烟令出台和执行中,来自各方的压力从未消失。

  烟草商的反扑

  “香港控烟面对的最大困难是烟草商。”刘文文说。世界各地的烟草公司均举办教育及倡导项目,声称以此协助防止青少年吸烟,借机自我宣传为“具责任心的企业公民”。然而,“综观世界各地,没有任何可靠证据支持烟草商的防止青少年吸烟计划(有效),相反证明其无效甚或有害者却为数众多。”刘文文说。

  对中国内地而言,烟草业政企不分,反控烟活动则表现得更为直接。组织研究和撰写反《公约》的对案、曲解《公约》文本、否定吸烟危害健康的科学结论进而误导吸烟者、烟草业利用政府公权力消解控烟政策、宣传降焦减害误导公众以及利用广告、促销和赞助牟利……凡是种种,无一不令中国控烟步履蹒跚。

  “烟草业阻挠控烟工作是导致控烟不佳的根本原因。”《控烟与中国未来》报告中如是说。

  烟草业阻挠的底气来自于给各级政府带来的财政收益。公开资料显示,2003年中国正式签署加入了《公约》,而烟草业的税利却在随后4年间翻了一番。在烟草大省云南,烟草业对财政的贡献率达到48%左右。

  卷烟产量年年递增,中国是在全球全面控烟背景下增长最快的国家之一。2011年5月17日,工业和信息化部发布的数据显示,刚刚过去的四月,我国卷烟产量又同比增长了5.1%。

  然而,多项国内外研究均已证明,虽然烟草企业是纳税大户,但考虑到其所导致的疾病、误工等社会成本,其净效益已被抵消甚至已为负值。

  同样的阻力亦发生在诸多西方国家。据诺尔玛·克罗宁介绍,2003年爱尔兰禁烟令草案出台后的几个月里,反禁之声空前高涨。由宾馆、酒吧、餐馆等各界代表组成的爱尔兰服务业联盟援引大量调查数据称,全面禁烟会给整个服务业带来巨大经济损失。支持控烟的研究人员却发现,这些被引用的调查中94%都是由烟草公司资助的。

  

不同地区人群对二手烟危害知晓程度 数据来源:2010年全球成人吸烟流行病学调查(中国部分)

 

  不同地区人群对二手烟危害知晓程度 数据来源:2010年全球成人吸烟流行病学调查(中国部分)

  求解中国困境

  “关键在于政府的意愿,如果意愿强烈,政府想做就一定可以做到。”在中国政法大学控烟法律诊所负责人吉雅杰看来,政府的“做”,首要的就是国家层面的立法。

  “我们法律的层次比较低。”中国疾控中心控烟办副主任姜垣说,“80号令”只是公共卫生管理条例实施细则中提到的简单一条,而非专门的全国控烟法。

  在诸多控烟人士看来,“80号令”从一出生就注定了执行乏力。

  吉雅杰认为,“80号令”中的禁烟细则是具有法律效力的,应可执行,但是在实际执行中可操作性却大打折扣。“谁来执法?如何取证?对吸烟者进行处罚的标准是什么?”这些本应与禁烟令密切配套的规定均付之阙如。

  世卫组织出台的防止公众接触烟雾的实施细则,最为重要的一条原则是,“处罚数额应足够大,以威慑违反行为,否则,违反者就会视而不见或仅仅将之视为交易成本。”该细则还规定了对企业违反者处以更高的罚款,必要时动用“作为最后手段的制裁”——吊销营业执照。“我们相信立法的精神并非为了捉拿违反规例者。市民的合作是最重要,所以教育是重要一环。”刘文文说。“英国的主要成功之处就是人们对于吸烟可引致癌症、心脏病等有很高的认知。”英国慈善组织“无烟日”首席执行官阿密特·阿加瓦尔说,在二三十年之前,英国公共场所禁烟还是阻力重重,但是现在,由于公共教育水平的提高,“公共场所的禁烟在更大程度上是自动执行的”。“中国的非吸烟者对二手烟危害的认识仍严重不足。”姜垣说。二手烟会令非吸烟者罹患冠心病的风险增加25%到30%,肺癌的风险增加20%到30%。1993年,美国环保署发布的报告宣布了ETS(环境烟雾,即二手烟)是一种已知的致癌物,每年导致美国3000例癌症死亡,且与下呼吸道感染、中耳炎、哮喘等存在因果关联。然而在中国,本应具体可感的风险仅仅被一句“吸烟有害健康”轻巧替代。

  此外,与西方国家不同的是,中国吸烟文化可谓根深蒂固,包括一些公务人员在内,诸多国人仍将烟草作为礼品或社交的工具,这已是控烟难的中国特色。但在世卫组织驻华代表、“无烟草行动”技术专员萨拉·英格兰看来,一旦烟盒上张贴了有效的图片警示信息,香烟也就不可能被作为礼物了。“谁会希望收到疾病或者死亡当礼物呢?”萨拉·英格兰不解地说,“这就是香烟的本质,它是一个致命的礼物。”

责任编辑:wdh

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